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特殊背景下的对外开放新举措 ——解读2018年版外商投资准入负面清单

国家发展和改革委员会联合商务部分别于2018年6月28日和6月30日发布了2018年版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,足见对外开放的节奏进一步加快。这两个负面清单是外商全面把握中国外资政策趋势、进入中国分享改革发展红利必须遵循的重要规章。


 2018年,是中国实行改革开放四十周年。习近平主席在今年亚洲博鳌论坛上庄严承诺,经济全球化是不可逆转的时代潮流,中国开放的大门不会关闭,只会越开越大![1]这一年,单边主义和贸易投资保护主义明显抬头、逆全球化趋势进一步加剧,全球跨境交易受到负面影响。在这一国际国内特殊背景下,继2017年6月颁布的《外商投资产业指导目录(2017年修订)》大幅削减负面清单之后仅一年,国家发展和改革委员会联合商务部分别于2018年6月28日和6月30日发布了2018年版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》(以下分别简称“《2018全国负面清单》”和“《2018自贸区负面清单》”),足见对外开放的节奏进一步加快。这两个负面清单是外商全面把握中国外资政策趋势、进入中国分享改革发展红利必须遵循的重要规章。本文从法律角度分析上述两个负面清单的主要变化,以助于外商投资相关方理解把握。

三、二、一产业扩大开放格局更为凸显

改革开放以来,中国第一、第二和第三产业在GDP中的比例关系发生较大变化,产业结构总体呈现由“二一三”向“二三一”,再向“三二一”的演变趋势,第三产业逐渐取代了第二产业在国民经济中的主导地位。中国对外商投资政策的变化顺应了这一趋势,在本次负面清单修订中有鲜明的体现。首先,大幅扩大服务业开放。中国服务业快速发展,新业态新模式竞相涌现,但发展水平、市场机制、服务供给有待提升。本次修订外商投资准入负面清单,服务业开放是重点。其次,基本放开制造业。制造业是中国开放最早的领域,也是市场竞争最充分的领域,为进一步开放奠定了良好基础。《2018全国负面清单》,基本放开了制造业。最后,放宽农业和能源资源领域准入。

重点领域标志性举措集中呈现

修订负面清单,总的原则是以更大力度推进对外开放,不仅是清单长度要缩短,比如《2018全国负面清单》从2017年的63项减少到48项,《2018自贸区负面清单》则从去年的95项减至45项,更重要的是推动重点领域开放,推出有标志意义的举措。[2]

《2018全国负面清单》的进一步对外开放举措:

——服务业方面,金融领域,取消银行业外资股比限制,将证券公司、基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至51%,2021年取消金融领域所有外资股比限制。基础设施领域,取消铁路干线路网、电网外资限制。交通运输领域,取消铁路旅客运输公司、国际海上运输、国际船舶代理外资限制。商贸流通领域,取消加油站、粮食收购批发外资限制。文化领域,取消禁止投资互联网上网服务营业场所。  

——制造业方面,汽车行业取消专用车、新能源汽车外资股比限制,2020年取消商用车外资股比限制,2022年取消乘用车外资股比限制以及合资企业不超过两家的限制。船舶行业取消外资限制,包括设计、制造、修理各环节。飞机行业取消外资限制,包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。

——在农业领域,取消小麦、玉米之外农作物种子生产外资限制。能源领域,取消特殊稀缺煤类开采外资限制。资源领域,取消石墨开采、稀土冶炼分离、钨冶炼外资限制。

《2018全国负面清单》22项进一步开放领域一览表

  

和《2018全国负面清单》相比,《2018自贸区负面清单》在农业、采矿、文化领域试点取消或放宽外资准入限制,开放力度更大。其中,农业领域,将小麦、玉米新品种选育和种子生产的外资股比从不超过49%放宽到不超过66%。采矿领域,取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制;取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定。文化领域,取消演出经纪机构的外资股比限制,将文艺表演团体由禁止投资放宽为中方控股。此外,在增值电信领域,将上海自由贸易试验区原有28.8平方公里区域试点的开放措施,推广到所有自由贸易试验区。具体包括:

——已经对WTO承诺开放,但外资股比不超过50%的信息服务业务(仅含应用商店)、存储转发类业务等两项业务外资股比可试点突破50%。

——取消存储转发类业务、呼叫中心业务、国内多方通信服务业务、上网用户互联网接入服务业务外资股比限制,但国内互联网虚拟专用网业务外资股比仍不得超过50%。[3]

——在线数据处理与交易处理业务(经营类电子商务)的外资股权比例可至100%。[4]

透明度进一步增强

《2018全国负面清单》借鉴了自贸试验区负面清单的体例与形式,从《外商投资产业指导目录》中独立出来,单独发布,按照《国民经济行业分类》,以列表方式列明了股权比例、高管要求等主要的外资限制措施。《外商投资产业指导目录(2017年修订)》中的外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)同时废止,鼓励外商投资产业目录继续执行。同时,《2018全国负面清单》删除了“我国法律法规另有规定的,从其规定”的说明,按照全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度的要求,明确负面清单之外的领域,按照内外资一致原则实施管理。根据前不久出台的《国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知》(国发〔2018〕19号),负面清单之外的领域,各地区各部门不得专门针对外商投资准入进行限制,这样,负面清单的透明度和实际效用得到了增强和保证。[5]

外商投资准入开放水平仍有提升空间

放开对外资准入的限制需要一个循序渐进的过程,与一个国家对外开放的实际水平和要求相适应。应当认为,新版两个清单的出台标志着中国扩大开放又向前迈出了很大一步,这在单边主义抬头、贸易保护主义浪潮涌起的今天,实属不易,显示了中国对外开放的决心和信心。但需要指出的是,中国的投资准入开放水平与国际上许多国家/地区、尤其是发达国家/地区相比还存在较大差距。[6]经济合作与发展组织(OECD)每年都会公布涉及主要经济体(2017年是66个国家/地区)的外资准入限制性指数,指数值越高说明外资准入越不开放。这是目前国际上最具权威性和影响力的评价体系之一。从2017年结果来看,中国在综合评价上高居第四位,仅次于菲律宾、沙特阿拉伯和印度尼西亚三个国家,与OECD国家平均水平相差甚远。[7]相信中国通过采取的包括两个新版负面清单在内的新举措,这一指数值会有所改善。

瑛明助力,抢占先机

两个新版负面清单是中国在进一步扩大开放,吸引外商投资,打造内外资一致的营商环境方面的新努力。外国投资者如何及时充分参与分享中国改革开放新红利?我们认为,基于《2018全国负面清单》为汽车、金融等行业设置的开放时间表,不少合资企业的外方将寻求开展合同协议的重谈,以提高股权比例。这其中涉及对价的确定、管理权的重新分配以及其他商业安排的调整。我们在中外合资企业的合同谈判方面有着丰富经验,可以帮助投资者以妥善的方式、合理的对价实现以上目标。 

可能有更多的外国投资者认为,负面清单是短了,但是,对外资的诸多隐形限制仍然存在并妨碍外商投资企业在华的公平竞争。如前所述,根据国发〔2018〕19号文,负面清单之外的领域,各地区各部门不得专门针对外商投资准入进行限制。而国发〔2016〕34号《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》为消除此种隐形限制提供了可操作的法律手段。我们可以结合本所在外资法和竞争法两个领域的深厚优势,为投资者提供有针对性的解决方案,以更好地吸引外资、促进开放、创造公平竞争环境。

 

[1] 新华网,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-04/10/c_1122659873.htm?from=singlemessage&isappinstalled=0,访问于2018年7月8日 。

[2] 以更大力度推进对外开放——国家发展改革委有关负责人就2018年版外商投资准入特别管理措施(负面清单)答记者问。http://www.ndrc.gov.cn/xwzx/xwfb/201806/t20180628_890755.html

[3] 中国政府网,http://www.gov.cn/gzdt/2014-01/06/content_2560694.htm

[4] 工信部网站,http://www.miit.gov.cn/newweb/n1146295/n1652858/n1652930/n4509627/c4510488/content.html

[5] 商务部外资司负责人解读新版外商投资准入负面清单。http://www.mofcom.gov.cn/article/zhengcejd/bq/201807/20180702761991.shtml

[6] 赵晋平:两份负面清单先后出炉 释放何种信号。http://theory.haiwainet.cn/n/2018/0706/c3542937-31347789.html

[7] FDI restrictiveness, https://data.oecd.org/fdi/fdi-restrictiveness.htm

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林忠博士

瑛明律师事务所管理合伙人

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